Dr. Jens Weidmann, Es gilt das gesprochene Wort

Eingangserklärung anlässlich der mündlichen Verhandlung im Hauptsacheverfahren ESM/EZB

Herr Präsident, hohes Gericht,

ich habe bereits im Dezember auf Anfrage des Gerichts ausführlich als Sachverständiger zu einigen Sachverhalten Stellung genommen. Daher möchte ich mich im Rahmen meiner Eingangserklärung darauf beschränken, skizzenhaft auf die von Ihnen aufgeworfenen Fragen einzugehen.

Die Bundesbank ist bereits bei der Vorbereitung der Währungsunion und erst recht seit der Einführung des Euro in Deutschland mit Nachdruck dafür eingetreten, dass der Euro eine stabile Währung ist und bleibt. Wir sind uns dabei im Eurosystem einig, dass die Bewahrung der Preisstabilität die Kernaufgabe des Eurosystems ist.

Die auch öffentlich geführte Diskussion über einige grundlegende Entscheidungen des EZB-Rates ist Ausdruck der Sorge um und der Verantwortung für die Stabilität unserer gemeinsamen Währung.

Vor diesem Hintergrund habe ich zahlreiche Maßnahmen der Krisenbewältigung durch das Eurosystem mitgetragen und befürwortet. Aber im Hinblick auf die Stabilitätsorientierung der Währungsunion halte ich einzelne Maßnahmen, die vom Eurosystem zur Bekämpfung der Krise ergriffen wurden, für problematisch. Als integraler Bestandteil des durch den Maastricht-Vertrag geschaffenen Eurosystems und in Erfüllung der damit verbundenen vertraglichen Verpflichtungen hat die Bundesbank aber auch diese Maßnahmen umgesetzt.

Wie von Ihnen gewünscht, möchte ich im Folgenden insbesondere Fragen zur Reichweite der Geldpolitik und zu möglichen Auswirkungen auf die nationalen Haushalte näher erläutern.

Die Währungsunion erhielt mit ihrer Gründung ein starkes stabilitätsorientiertes Fundament. Angesichts der Besonderheiten der Währungsunion ist es klarer ausgeprägt als in anderen Währungsräumen: Denn während die Geldpolitik vergemeinschaftet wurde, verblieben Finanz- und Wirtschaftspolitik im Wesentlichen bei den Mitgliedstaaten. Die gemeinsame Geldpolitik ist daher unabhängig, ihr vorrangiges Ziel ist die Preisstabilität, und eine monetäre Staatsfinanzierung ist ihr ausdrücklich untersagt.

Um die Erfüllung des Stabilitätsziels abzusichern und das Übergreifen unsolider Staatsfinanzen auf andere Mitgliedsländer zu verhindern, wurden Fiskalregeln eingeführt, und die Haftung für andere Mitgliedstaaten wurde ausgeschlossen. Überdies sollte die Notwendigkeit, sich über die Kapitalmärkte zu finanzieren, Anreize zu soliden Staatsfinanzen schaffen. Es ist unter den Notenbanken des Eurosystems Konsens, dass die Marktzinsen für Staatsanleihen eine zentrale disziplinierende Wirkung haben müssen.

Die Krise hat überdies die Bedeutung von Finanzstabilität  auch für die Geldpolitik unterstrichen. Verwerfungen an den Finanzmärkten haben nicht nur hohe volkswirtschaftliche Kosten, sie können auch die Preisentwicklung maßgeblich beeinflussen.

Die Geldpolitik steht hier vor einer Herausforderung: Bei der Erfüllung ihres Auftrags spielt Finanzstabilität eine wichtige Rolle, die Geldpolitik beeinflusst die Finanzstabilität mit ihren Maßnahmen, und sie hat mehrfach dazu beigetragen, eine Eskalation der Krise abzuwenden. Aber die europäische Geldpolitik allein kann mit ihrem Instrumentarium Finanzstabilität nicht in jedem Fall ohne Abstriche beim Ziel Preisstabilität oder innerhalb ihres Mandats gewährleisten.

Deshalb kann das Eurosystem im Rahmen seiner Möglichkeiten zur Finanzstabilität beitragen. Im Zweifel haben aber das Ziel Preisstabilität und das Einhalten seines Mandats Vorrang, und es ist dann die Aufgabe der Finanzmarktpolitik und der Finanzpolitik, die Stabilität des Finanzsystems sicherzustellen – beispielsweise im Hinblick auf die Solvenzsicherung von Banken oder Staaten.

Derzeit sind die Preisaussichten für den Euro-Raum im Einklang mit der Vorstellung des Eurosystems von Preisstabilität. Zudem sind die Risikoprämien für Krisenländer an den Finanzmärkten deutlich zurückgegangen. Dazu hat auch die Ankündigung des OMT-Programms, genauer: die Erwartung potenziell unbegrenzter Käufe, beigetragen.

Wenn die Währungsunion aber als Stabilitätsunion bewahrt werden soll, müssen bei der Krisenbewältigung, neben einem unmittelbaren Nachlassen der Spannungen an den Finanzmärkten, ebenfalls der bestehende Ordnungsrahmen und die langfristigen Wirkungen der Krisenbewältigung im Blick behalten werden.

Vor diesem Hintergrund sehe ich beträchtliche stabilitätspolitische Probleme bei den Programmen zum Kauf von Staatsanleihen durch das Eurosystem und bei einzelnen weiteren Krisenmaßnahmen des Eurosystems, die jeweils die Grenze zwischen europäischer Geldpolitik und der Finanzpolitik einzelner Mitgliedstaaten verwischen.

Dabei steht für mich die Trennung von Geld- und Finanzpolitik in engem Zusammenhang mit der Notenbankunabhängigkeit. Die Grenzen des geldpolitischen Mandats sind ein notwendiges Korrelat der Notenbankunabhängigkeit, auch und gerade in einer Währungsunion.

Daher halte ich ein enges Verständnis des Mandats des Eurosystems für besonders bedeutsam. Zwar werden gerade in Krisenzeiten die Grenzen zwischen Geld- und Finanzpolitik notgedrungen unschärfer, aber im konkreten Handeln ist auf ausreichenden Abstand zur monetären Staatsfinanzierung und zu finanzpolitischen Aufgaben zu achten.

In der Vermischung von Geld- und Finanzpolitik sehe ich zwei zentrale Probleme für die Währungsunion. Erstens macht es eine Vermischung jedenfalls längerfristig deutlich schwerer, das Kernziel Preisstabilität zu erreichen. Zweitens verteilt sie, ohne die Ursachen der Krise zu beseitigen, in beträchtlichem Umfang staatliche Solvenzrisiken zwischen den Steuerzahlern der Währungsunion um. Derartige Entscheidungen sind nach meinem Verständnis den Regierungen und Parlamenten vorbehalten.

Lassen Sie mich dies näher erläutern.

Sekundärmarktkäufe von Staatsanleihen durch das Eurosystem, die nach seinem Statut nicht ausgeschlossen sind, können ein Instrument sein, mit dem die Notenbank Liquidität für den gemeinsamen Währungsraum bereitstellt oder längerfristige Referenzzinsen beeinflusst. Sekundärmarktkäufe sollten aber in der Europäischen Währungsunion nach meinem Verständnis nicht darauf abzielen, die Solvenzrisikoprämien einzelner Länder durch den Ankauf ihrer Staatsschuld zu senken. Denn das drohte unter anderem die disziplinierende Rolle des Marktzinses auszuhebeln und die finanzpolitische Eigenverantwortung zu unterlaufen.

Die Verantwortlichkeiten von Geld- und Finanzpolitik zu verwischen, indem das Eurosystem Staatsanleihen von Ländern kauft, die Vertrauen an den Kapitalmärkten verlieren, birgt ein nicht zu vernachlässigendes Risiko für die Glaubwürdigkeit der Notenbanken und für ihre Fähigkeit, Preisstabilität zu gewährleisten. Denn wenn die Notenbanken hohe bilanzielle Risiken eingehen und eine zentrale Rolle als Akteur am Markt für Staatsanleihen einnehmen, kann es für sie immer schwerer werden, die Maßnahmen zu ergreifen, die zur Gewährleistung von Preisstabilität nötig sind. Und ich sehe die Gefahr, dass trotz der an sich begrüßenswerten Vorkehrungen im OMT-Programm Konsolidierungs- und Reformbemühungen erlahmen und die Glaubwürdigkeit der Geldpolitik als Garant für Preisstabilität schwindet. Die entsprechenden Wirkungszusammenhänge habe ich in meiner Stellungnahme ausführlich dargestellt.

Die Antwort auf die Frage, ob Anleger den Risikogehalt der Anleihen bestimmter Mitgliedstaaten zutreffend bewerten, ist in hohem Maße subjektiv. Sie basiert auch auf vorhandenen Daten, hängt aber ebenso maßgeblich von der Beurteilung künftiger politischer Entwicklungen in einem Land ab. Entscheidende Fragen sind hierbei: Werden die für den Schuldendienst notwendigen Mittel am Ende als Ergebnis eines politischen Entscheidungsprozesses tatsächlich aufgebracht? Werden die Anforderungen eines Hilfsprogramms erfüllt? Oder wird im Extremfall an den Finanzmärkten sogar das Risiko gesehen, ein Mitgliedsland treffe die souveräne Entscheidung, nicht in der Währungsunion zu verbleiben?

Die Schwierigkeit, die noch angemessene Höhe einer Risikoprämie hinreichend objektiv zu bestimmen, zeigt sich auch im Falle Griechenlands. Hier haben sich die hohen Marktrenditen jedenfalls nicht als Fehlbewertung erwiesen. Das Eurosystem, das im Vertrauen auf die Zahlungsfähigkeit Griechenlands bis Ende 2011 rund ein Sechstel der ausstehenden griechischen Staatsanleihen erworben hatte, ist Verlusten im Rahmen des Schuldenschnitts vom Frühjahr 2012 nur durch eine Sonderbehandlung entgangen.

Entscheidend ist, dass die Probleme und deren Lösung nicht bei der Geldpolitik, sondern bei den Mitgliedstaaten liegen. Die betroffenen Mitgliedstaaten müssen die Reformen umsetzen, um bspw. ihre öffentlichen Finanzen ins Lot zu bringen, ihre Bankensysteme wieder solide aufzustellen oder wettbewerbsfähigere Wirtschaftsstrukturen zu fördern. Die anderen Mitgliedstaaten können über die europäischen Koordinationsverfahren und Rettungsschirme Einfluss auf die Entwicklung nehmen. Dies kann auf der Grundlage von EFSF– und ESM-Programmen erfolgen, in deren Rahmen auch Anleihekäufe möglich sind, selbst wenn damit die Risiken auf alle Länder der Währungsunion verteilt werden.

Sollte sich die Staatsschuldenkrise erneut bedrohlich zuspitzen, wäre es letztlich an den Mitgliedsländern zu entscheiden, ob dem durch weitere Hilfsmaßnahmen oder eine grundlegende Vertiefung der Europäischen Integration, etwa in Form einer gemeinschaftlichen Haftung oder einer gemeinschaftlichen Finanz- und Wirtschaftspolitik, zu begegnen wäre. Nach meiner persönlichen Überzeugung müssten solche grundlegenden Änderungen, unabhängig davon, wie sinnvoll diese sind, aber ausreichend legitimiert werden. Ich hielte es für problematisch, wenn die Geldpolitik solche Entscheidungen in Teilen vorwegnähme und etwa umfängliche staatliche Solvenzrisiken über die Zentralbankbilanzen faktisch vergemeinschaftete.

Lassen Sie mich abschließend noch auf Ihre konkrete Frage eingehen, welche Risiken sich aus Verlusten der Notenbanken für den Bundeshaushalt und damit für den Steuerzahler ergeben können.

In meiner Stellungnahme habe ich ausführlich dargelegt, über welche Kanäle sich Verluste des Eurosystems oder einzelner Notenbanken in der Bundesbankbilanz niederschlagen können.

Betonen möchte ich hier folgende Punkte:

Sollten Verluste einer nationalen Zentralbank im Eurosystem nicht durch laufende Einkünfte, Rückstellungen und Rücklagen getilgt werden können, muss diese Zentralbank im Jahresabschluss einen Verlustvortrag ausweisen, bis der Verlust durch künftige Gewinne abgedeckt wird. Eine rechtliche Verpflichtung des Bundes, Verluste der Bundesbank unmittelbar auszugleichen, besteht nach deutschem Recht nicht. Ein Verlustausgleich könnte aber erforderlich sein, wenn ein hoher Verlustvortrag nicht in einem vertretbaren Zeitraum ausgeglichen werden könnte. In den Konvergenzberichten der EZB wird insoweit eine Ausgleichspflicht nach dem Unionsrecht angenommen, als durch Höhe und Nachhaltigkeit der Verluste Zweifel an der Fähigkeit der nationalen Zentralbank bestehen, ihre Aufgaben erfüllen zu können.

Eine Verlustübernahme durch den Bund könnte also erforderlich werden, wenn das Ausmaß angefallener Verluste die finanzielle Unabhängigkeit der Bundesbank und damit auch die Glaubwürdigkeit des Eurosystems in Frage stellte. Dies ist umso eher anzunehmen, je mehr der Verlust im Zusammenhang mit der Übernahme finanzpolitischer Aufgaben gesehen wird. Dies könnte je nach dem Volumen der betreffenden Verluste erhebliche Lasten für den entsprechenden Bundeshaushalt begründen, aber aus stabilitätspolitischen Gründen erforderlich werden.

Letztlich stellt in einer wirtschaftlichen Gesamtbetrachtung für sich genommen jeder Verlust der Bundesbank eine Belastung des Bundes dar. Gestaltungsmöglichkeiten gibt es lediglich hinsichtlich der Liquiditätswirkung, also des zeitlichen Profils, mit dem sich diese Verluste im Bundeshaushalt niederschlagen, wobei hier wie schriftlich dargelegt vor allem die Bilanzierung im Eurosystem eine Rolle spielt.

Im Falle der Sekundärmarktkäufe der Notenbanken stellen sich die Risiken aus daraus resultierenden Verlusten für den Steuerzahler letztlich ähnlich dar wie bei etwaigen Anleihekäufen des ESM.

Anders als beim ESM steht aber parlamentarischen Mitspracherechten bei Sekundärmarktkäufen des Eurosystems der Grundsatz der Unabhängigkeit der Zentralbanken im ESZB entgegen. Hierin spiegelt sich auch die besondere Situation der Währungsunion wider, und nicht zuletzt deshalb setze ich mich für ein enges Verständnis des Mandats des Eurosystems ein.

Unsere gemeinsame Währung, der Euro, ist es wert, als stabile Währung verteidigt und erhalten zu werden. Hierzu gehört für mich auch ein offener Austausch über die Risiken und Nebenwirkungen unserer Maßnahmen zur Krisenabwehr. Ich denke, dies sind wir als Notenbanken den Bürgerinnen und Bürgern nicht nur in Deutschland, sondern auch in allen Ländern des Euro-Raums schuldig.